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十八大以來，中共中央高度重視自身建設(shè)，尤其是把嚴(yán)明黨的紀(jì)律與規(guī)矩放在了非常重要的位置。西柏坡時(shí)期是中國新民主主義革命時(shí)期我黨進(jìn)行規(guī)矩建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，2013年7月，習(xí)近平在參觀西柏坡九月會(huì)議會(huì)址時(shí)，就指出：這里是立規(guī)矩的地方。這包含三層含義，第一，這是信號(hào)燈，中國共產(chǎn)黨必須重視制度規(guī)矩建設(shè)；其次，這是對(duì)西柏坡時(shí)期全黨全軍規(guī)矩建設(shè)的高度肯定；第三，九月會(huì)議本身就是我黨在西柏坡時(shí)期立規(guī)矩、建制度的重要節(jié)點(diǎn)。本文從九月會(huì)議上通過的、成為我黨重要制度規(guī)矩之一的《關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》談起，進(jìn)行深度解讀。

一、總規(guī)——執(zhí)行鐵律

1948年9月，在中共中央政治局會(huì)議上通過的《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》可以稱得上關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，也由此成為中國共產(chǎn)黨鐵的紀(jì)律的光輝典范。這份決議全文將近5000字，內(nèi)容對(duì)應(yīng)當(dāng)時(shí)習(xí)慣，以十二地支記事共分為十二大項(xiàng)，五十八條。分三大部分內(nèi)容，其中第一部分是“總的內(nèi)容”，下分為八條具體規(guī)定，列舉了包括為“黨的總路線與總的方針政策及在黨的總路線與總的政策方針”、全國各解放區(qū)、國統(tǒng)區(qū)及其他工作方面的基本方針和任務(wù)、組織系統(tǒng)的建立、重要條例法規(guī)的決定等方面的內(nèi)容，厘定了這些內(nèi)容方面中央與地方的權(quán)限。第二至第六大項(xiàng)為第二大部分，從政治方面、軍事方面、經(jīng)濟(jì)方面、文教宣傳方面、黨務(wù)方面來具體界定中央與地方權(quán)力范疇，并列舉了48條具體條目。第三部分為第七至第十二項(xiàng)，主要規(guī)定了各地向中央報(bào)告的事項(xiàng)和報(bào)告程序，以及執(zhí)行程序。第七至八項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)充說明了中央權(quán)力與地方權(quán)力的在實(shí)際執(zhí)行過程中有困難或有特殊情形的情況下應(yīng)該怎么辦的問題。第九至第十一項(xiàng)，具體規(guī)定了哪些事情應(yīng)該報(bào)告、哪些人應(yīng)該報(bào)告，報(bào)告有困難時(shí)應(yīng)該怎么辦，通過電報(bào)、電臺(tái)還是書面送達(dá)等哪些方式進(jìn)行報(bào)告等。第十二項(xiàng)，更加具體地指明了“如何寫報(bào)告，如何請(qǐng)示”的問題，包括寫法上、內(nèi)容上、態(tài)度上、篇幅上、負(fù)責(zé)人親自動(dòng)手上等，可以看作為請(qǐng)示報(bào)告具體制度的方法論。

總體上看，這篇文獻(xiàn)是通過政治局最后形成決議的形式，向全黨、全軍上下發(fā)出的克服無紀(jì)律無政府狀態(tài)，要求全黨全軍全面執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度的總綱，這個(gè)總綱成為我黨加強(qiáng)黨的紀(jì)律性、規(guī)范組織性的鐵的綱領(lǐng)性文件，更是黨內(nèi)運(yùn)行機(jī)制的執(zhí)行鐵律。

二、核心——中央權(quán)威

現(xiàn)在在黨內(nèi)，非常流行一個(gè)詞叫做“問題導(dǎo)向”。問題導(dǎo)向是馬克思主義世界觀和方法論的重要特征之一，是我們黨傳承下來的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗(yàn)。毛澤東同志指出：“問題就是事物的矛盾，哪里有沒有解決的矛盾，哪里就有問題。”今天再次回看和關(guān)注請(qǐng)示報(bào)告這份決議，必定要了解的就是當(dāng)時(shí)中央政治局會(huì)議為什么在會(huì)議上要專門就請(qǐng)示報(bào)告制度進(jìn)行討論和通過決議。這可以稱之為當(dāng)時(shí)的問題導(dǎo)向意識(shí)和方法。該決議要解決的突出問題就是必須克服黨內(nèi)軍內(nèi)存在著的某些嚴(yán)重的無紀(jì)律或無政府狀態(tài)，最終要實(shí)現(xiàn)的目的就是加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，樹立中央權(quán)威。

雖然當(dāng)時(shí)人民解放軍已經(jīng)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)略進(jìn)攻，許多解放區(qū)已經(jīng)連成一片，許多城市已經(jīng)解放或即將解放，人民解放軍和人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)的正規(guī)性程度大為提高，然而，在黨內(nèi)和軍隊(duì)內(nèi)部的無紀(jì)律無政府狀態(tài)卻嚴(yán)重存在著，這顯然和新形勢(shì)下要求大兵團(tuán)作戰(zhàn)，要求全黨全軍進(jìn)一步正規(guī)化的發(fā)展不相適應(yīng)。當(dāng)時(shí)，這些情況可以理解，無紀(jì)律無政府主義主要是由我黨我軍長時(shí)期處于游擊戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，處于被敵人分割圍剿的環(huán)境造成的，這種情況的弊端就是形成了各自為政和各行其是的地方主義和游擊主義。為了最有效地解決中共各個(gè)組織系統(tǒng)中嚴(yán)重存在的地方主義、經(jīng)驗(yàn)主義、自治權(quán)過大，擅自修改政策，決定事項(xiàng)等無紀(jì)律無政府狀態(tài)，中央決定建立請(qǐng)示報(bào)告制度。從1948年初一直到1949年3月，中共中央和毛澤東投注了很大的精力進(jìn)行了黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的建設(shè)。一年多的時(shí)間內(nèi)，黨內(nèi)不斷發(fā)出指示，要求建立并嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，直至中央形成最終完整決議。

在這份《決議》中，多處地方和字眼非常突出地顯示了中央要求權(quán)力集中的堅(jiān)定性。前六大項(xiàng)結(jié)尾處，都有明確說明，第一條至第幾條的決定權(quán)“完全屬于中央”，后面幾條“決定權(quán)仍歸地方，但必須事先請(qǐng)示中央，經(jīng)中央批準(zhǔn)后，才能公布施行?！痹诘谄唔?xiàng)，又再次列段重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：“凡決定權(quán)完全屬于中央的事項(xiàng)，中央已有決定的，各地必須嚴(yán)格遵守并正確執(zhí)行。凡在執(zhí)行中遇到困難及特殊情形或有不同意見，均可向中央說明理由，提出意見等候中央批示，但不允許擅自修改?！?sup>1還有其他的情況必須向中央“備審”、“追認(rèn)”等字眼?？梢姡瑸榱诉m應(yīng)革命新形勢(shì)的發(fā)展，中央要求實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在全國樹立中央權(quán)威的堅(jiān)定性。

三、目的——政令統(tǒng)一

界定清楚中央與地方權(quán)力后，有一個(gè)執(zhí)行的問題?？梢哉f，政策制定的是否得當(dāng)，是一個(gè)政黨基本能力的展現(xiàn)，進(jìn)一步說，有了好的政策，能否被執(zhí)行，能否正確地執(zhí)行則是直接關(guān)系一個(gè)黨能否實(shí)現(xiàn)自己的戰(zhàn)略目標(biāo)。基于這一點(diǎn)，毛澤東對(duì)于政策的認(rèn)識(shí)非常深刻，早在1948年《關(guān)于情況的通報(bào)》一文中，他就指出，“政策和策略是黨的生命，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意，萬萬不可粗心大意。”²在請(qǐng)示報(bào)告的決議中一再出現(xiàn)“必須嚴(yán)格遵守，正確執(zhí)行”，完全可以執(zhí)行必須嚴(yán)格遵守，“在客觀許可的范圍內(nèi)，力求執(zhí)行”等字眼。從這些字眼中完全可以看出，中共中央對(duì)于全黨全軍上下統(tǒng)一執(zhí)行政策和執(zhí)行的正確性非常關(guān)注。

西柏坡時(shí)期，中共中央就新形勢(shì)制定了包括土地改革、工商業(yè)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、新區(qū)工作等方方面面的具體政策和策略。但是，在具體實(shí)行的過程中出現(xiàn)了很多問題，具體表現(xiàn)為：對(duì)于黨中央的路線和政策不細(xì)心研究，不認(rèn)真執(zhí)行，對(duì)于帶政策性、原則性的問題，粗率地不細(xì)心地擅自處理，以至在某些行動(dòng)中和宣傳中違反黨中央和上級(jí)的決定，給革命事業(yè)造成了嚴(yán)重的損失。就此，以毛澤東為首的中共中央曾經(jīng)嚴(yán)厲地批評(píng)這些做法。比如，1948年4月，針對(duì)山東兵團(tuán)對(duì)“罪大惡極之?dāng)场毙紝挻笳?，粗率地修改了黨中央政策一事，給予了嚴(yán)厲的批評(píng)，稱其為“自由地迫不及待地粗率地冒險(xiǎn)地規(guī)定及執(zhí)行明顯地違背中央路線和政策的某些政策?！?sup>3在當(dāng)時(shí)，對(duì)于沒有完全正確執(zhí)行黨的政策的批評(píng)，比較典型地突出在新聞宣傳方面，如，1948年1月，毛澤東針對(duì)新華社晉冀魯豫在電訊中批語，竟然只強(qiáng)調(diào)依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)、工人，而不提中農(nóng)、獨(dú)立工商業(yè)者、自由職業(yè)者及腦力勞動(dòng)的知識(shí)分子、小資產(chǎn)階級(jí)等而大為惱火，這樣宣傳嚴(yán)重地違背了中央對(duì)當(dāng)時(shí)各個(gè)階級(jí)、各個(gè)階層態(tài)度的新政策，很容易將自己推到孤立、失去廣大群眾基礎(chǔ)的地步。

中共中央一直在強(qiáng)調(diào)地“要認(rèn)真地研究中央政策”，實(shí)際上就是要全黨全軍務(wù)必保持保持政令統(tǒng)一，不打折扣。這折射到當(dāng)今仍有非常強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，十八大報(bào)告中就再次向全黨強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)決維護(hù)中央權(quán)威，在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致，堅(jiān)決貫徹黨的理論和路線方針政策，保證中央政令暢通，決不允許‘上有政策，下有對(duì)策’，決不允許有令不行、有禁不止”。⁴

四、路徑——民主集中

具體實(shí)行中，請(qǐng)示報(bào)告的實(shí)現(xiàn)路徑，從本質(zhì)上來講就是民主與集中的結(jié)合。請(qǐng)示報(bào)告的決議中，雖然沒有明確地提到“民主與集中”的關(guān)系，但是通篇文字中，在涉及到請(qǐng)示與報(bào)告的前延后展，卻處處洋溢著民主與集中的思想。

這個(gè)問題很容易理解，“集中”作為我黨一個(gè)有效、科學(xué)的執(zhí)政理念，與其相輔相成的應(yīng)該是“民主”。民主集中制作為中國共產(chǎn)黨的一項(xiàng)根本制度，是我黨成功運(yùn)行的機(jī)制之一，所謂“民主集中”，就是我們常常所說的“集中指導(dǎo)下的民主，民主基礎(chǔ)上的集中”，兩者有機(jī)結(jié)合，缺一不可。關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度的決議中，雖然核心是要確立中央權(quán)威，實(shí)現(xiàn)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但是中央并不是要進(jìn)行中央集權(quán)，而是仍然堅(jiān)持“民主集中制”的原則和機(jī)制。通觀這份決議，從中央與地方權(quán)力界定的方式上可以明顯地體現(xiàn)出民主與集中相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)路徑。其一，各級(jí)地方仍然擁有很多自主權(quán)。第一部分“總的內(nèi)容”和第二部分政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文教宣傳、黨務(wù)各個(gè)方面的各項(xiàng)中央與地方權(quán)力規(guī)定中，都明確有第幾之第幾項(xiàng)內(nèi)容的“決定權(quán)，仍歸地方，但必須事先請(qǐng)示中央，得到中央批準(zhǔn)后，各地始得執(zhí)行?！边@表明，中央仍然尊重各地最大的實(shí)際，允許各地能夠根據(jù)各地客觀實(shí)際，進(jìn)行裁奪和報(bào)告。其二，各地?fù)碛薪ㄗh權(quán)。中央進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)，確定大政方針，不可能是拍腦門決定，因此，中央在前兩大部分中，一再要求各地，凡是完全屬于中央的權(quán)力中，“各地得提出建議”，讓各種意見和方案都集中起來，展現(xiàn)出來，才便于進(jìn)行比較與鑒別，最終，把最科學(xué)、最合理的意見和方案整合起來，吸收到?jīng)Q策中，最后制定出正確的、符合實(shí)際的路線、方針等，從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)的集中。

五、生命——一以貫之

毋庸置疑，請(qǐng)示報(bào)告制度的確立在當(dāng)時(shí)的歷史條件下發(fā)揮出了巨大的實(shí)踐功能。首先，在實(shí)施全面戰(zhàn)略大反攻關(guān)鍵時(shí)期，有力地抓住整肅全黨全軍紀(jì)律性，走向正規(guī)化建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效維護(hù)了黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化了黨中央的權(quán)威，民主和集中得到了統(tǒng)一，增強(qiáng)了全黨全軍的執(zhí)行力和戰(zhàn)斗力；其次，理順了中央和地方的關(guān)系，地方根據(jù)中央劃定的權(quán)限，在具體的政策制定和執(zhí)行上能夠依據(jù)自身實(shí)際情況，從而制定有效措施，這有利于發(fā)揮各地的積極性。再次，規(guī)范了機(jī)關(guān)內(nèi)部及上下級(jí)之間的行文標(biāo)準(zhǔn)、行文格式，進(jìn)行有效地文本管理等等，這成為我黨制度化建設(shè)的一個(gè)重要方面。

歷史給我們留下了一筆豐厚的財(cái)富，請(qǐng)示報(bào)告制度一直延續(xù)應(yīng)用于今天，仍是我們黨開展各項(xiàng)工作的有效制度。2014年1月14日，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上談到了“領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度”，指出了當(dāng)今政治生態(tài)中，很多領(lǐng)導(dǎo)干部在向組織進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告方面意識(shí)淡薄，問題嚴(yán)重，尤其是很多領(lǐng)導(dǎo)干部在個(gè)人事項(xiàng)上，目無組織，違規(guī)辦護(hù)照持外國綠卡，把家人都送到國外、婚姻狀況隨便等現(xiàn)象。在此，習(xí)近平總書記專門強(qiáng)調(diào)指出了西柏坡時(shí)期“九月會(huì)議”通過的請(qǐng)示報(bào)告制度是我們黨的一項(xiàng)重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機(jī)制，也是組織紀(jì)律的一個(gè)重要方面。實(shí)踐證明，在當(dāng)下，請(qǐng)示報(bào)告制度仍然有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，它仍是新時(shí)期下加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)，進(jìn)行組織建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部自律的重要方法，它有利于加強(qiáng)中央與地方的聯(lián)系，有利于密切聯(lián)系群眾，更有利于黨員干部理論水平和執(zhí)行力的不斷提高。

作者：陳宗良，西柏坡紀(jì)念館黨委書記

參考文獻(xiàn)：

1李明華王榮麗：《西柏坡檔案》，中國檔案出版社，2012年3月第1版，第449頁。

2 《毛澤東選集》第四卷：《關(guān)于情況通報(bào)》(1948年3月20日)，人民出版社，1991年第2版，第1298頁。

3 《毛澤東文集》第五卷：《將全國一切可能和必須統(tǒng)一的權(quán)力統(tǒng)一于中央》(1948年4月10日)，人民出版社，1996年第1版，第86頁。

4胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，2012年11月8日，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)報(bào)告。